蹲點深一度｜老樓加裝電梯，如何求得「最大公約數」

大眾日報記者 王紅軍 劉兵 蔣興坤

濟南市12345熱線數據統計，去年共有4111次來電反映「加裝電梯」相關訴求——

加裝電梯：求一個「最大公約數」

對年近古稀的呂阿姨而言，走幾十級台階上下樓不在話下，她擔心的是發生過3次腦血栓的老伴兒。「他今年76歲，多次生病，行動不便，上下樓非常困難。」她說。

3月1日，家住山東大學第五宿舍的呂阿姨，終於聽到了利好消息：單元加裝電梯進入手續審批階段。

該宿舍區21棟樓77個單元，前期有19個單元加裝電梯，今年春節前後又有39部電梯報送相關材料，相繼進入或完成了審批流程，即將進入施工階段。

去年9月，濟南市修改業主「一票否決」規則，變成「由該單元房屋專有部分面積占比三分之二以上的業主且人數占比三分之二以上的業主參與表決，並經參與表決專有部分面積占比四分之三以上的業主且參與表決人數四分之三以上的業主書面簽署同意意見」，既有住宅加裝電梯這一民生工程不斷「提速升溫」。

據濟南市住建部門統計，截至2020年11月底，全市共有1048個單元完成加裝電梯的規劃審查，累計竣工交付使用的電梯738部，正在施工的電梯171部，發放財政補助資金1.4億元，既有住宅增設電梯占全省60%。

今年山東省政府工作報告提出，開工改造棚戶區12.3萬套、城鎮老舊小區60萬戶以上，加強配套設施建設。但既有住宅加裝電梯的程序步驟、糾紛調解、施工流程，依然是大家關注的焦點。據濟南市12345市民服務熱線統計，去年，濟南市民共撥打熱線4111次對加裝電梯一事進行諮詢、求助和投訴。

這些來電主要集中在哪些問題？哪些矛盾比較突出？市民有什麼建議和呼聲？記者對這些來電進行了梳理和解讀，並對小區加裝電梯情況進行了蹲點採訪。

（一）兩位老人的來信——

從「一票否決」到「2/3共識」

去年6月，濟南市相關部門接連收到了兩封來信，來自同一個小區的兩位居民，意見截然相反：

老人丁先生說，我們一單元12戶居民，有11戶已經簽訂了同意加裝電梯協議，唯獨有一低層居民，住在他父親的房子，始終沒有同意簽字，致使安裝電梯工作一直擱淺到現在，我們多次申述反映沒有結果。

據他統計，自己居住的一單元，有80歲以上老人7人，70歲以上老人5人，65歲以上老人1人。

他說，如果100%住戶都同意方可加裝電梯，將會導致這項工作變得遙遙無期。目前，全國多地有關舊樓加裝電梯的政策已經放開，建議濟南市也不再要求100%住戶同意。

另一位退休老人持反對意見。

他說，當初單位分配住房時，優先挑選的居民一般都嫌一樓潮、吵、亂，從而選擇了較高的樓層。一層住戶在老樓底下，沒有儲藏室起到隔潮作用，還要經常面對水電暖設施故障、排污通道堵塞等困境，他們為全樓安靜整潔的生活付出了很多。住一層的老人，也應該是惠民政策的受益者，他們的意見應該得到平等的對待，他們的權利應該得到尊重。

他建議：在批准安裝電梯前，應堅持100%不反對的原則，尊重每一住戶的權利。

12345來電中，這樣的爭論一直存在。但是，在濟南市出台加裝電梯新辦法後，來電主體有了新的變化。

記者梳理發現，需要業主「100%同意」時，以高層業主來電諮詢、投訴為主，目的是想加裝電梯。調整表決規則後，低層業主反對聲音多了，要求恢復之前的辦法。

去年4月，濟南市人大常委會法制工作室對《濟南市既有住宅增設電梯辦法》進行了合法性審查，建議在《民法典》後實施，對《增設電梯辦法》進行修改完善。

去年9月，多方徵求意見後，濟南市正式出台新辦法，調整加裝電梯業主表決規則，簡單來說就是將原先的「100%同意」，調整為「100%告知」及「2/3業主共識」。

在新辦法徵求意見以及實施後，低層業主撥打12345來電數量明顯上升。據統計，新辦法實行後，市民投訴新辦法協商比例的來電67件，其中堅決反對的有51件。

有市民指出，加裝電梯依據《民法典》關於「改建、重建建築物及其附屬設施」條款來調整業主協商表決比例不合理，加裝電梯是改建、重建，還是新建、新增設施？如果是新增，就不應該是2/3的協商比例。

濟南市住建局物業管理處有關負責人說，新辦法並不是簡單的2/3同意原則，一個前提是聽取全體業主的意見，即「100%告知」，否則會被叫停加裝工作。還有就是，聽取增設電梯後在通行、採光、通風、噪聲等方面受直接影響的相關業主意見。

（二）加裝電梯的推動者——

從「熱心人」到電梯公司「跑腿」

2018年1月，英雄山路201號小區4號樓1單元，濟南市首部既有住宅加裝電梯投入使用。截至目前，該小區已經加裝了8部電梯。

業主李德慶是最初的「推動者」之一。他說：「我感覺我們加裝電梯比較順利，平常鄰里相處和睦，有事大家互相幫助，又都是老同事，工作比較好做。」

他說，低層業主最初也有想法，擔心有遮光、噪音等方面的影響，但在看完電梯設計後，他們發現走單元防盜門的人少了，開關門的聲音也基本上沒有了。

記者調查發現，目前加裝電梯工作主要依靠熱心業主牽頭協調，讓群眾主動做群眾的工作，有利於解決業主之間的分歧。但由於有些小區業主自治組織不健全，加之利益層面的矛盾衝突，問題的解決迫切需要街道辦事處（鎮政府）、居民委員會履行屬地責任，搭建協商平台，開展民主協商、議事聽證，引導各利益相關方理性表達意見訴求，尋求各方意願的最大公約數，妥善解決問題矛盾。

從濟南市12345熱線數據來看，市民來電主要分成了四類，最為集中的是諮詢類2164件、求助類1765件，還有建議類110件、投訴類72件。

根據流程，加裝電梯第一步是業主自主協商，聽取該單元全體業主意見。與其他小區依靠「熱心人」不同的是，山東大學第五宿舍背後有宿舍的原產權單位、街道辦事處、社區居委會、家委會和電梯公司的努力。

該宿舍家委會主任苗利民說，宿舍區65歲以上的業主，大約占到了60%-70%，已經有19部電梯投入使用。剛開始時，多家加裝電梯公司主動聯繫業務，現在一家裝配式建築公司直接進駐小區開展工作了。

這家建築公司工作人員孫麗說，加裝電梯過程中，公司銷售人員會從高層業主開始做工作，登門詢問「想加裝電梯嗎」？然後，由高層業主帶着去做低層業主工作，入戶更加方便。再後，就是業主們自主協商具體的問題。在此過程中，銷售人員會始終盯着，一直到簽好合同、繳費。

在孫麗看來，銷售人員不僅有公司銷售工作，還承擔着政策解釋、跑腿協商等工作。

這也難免惹來「爭議」：「你們不就是想賣電梯？」孫麗多次聽到業主的不同意見。

當然，加裝電梯工作加速推進也是不爭的事實。截至目前，該宿舍區77個單位，除了已經安裝電梯的19個單元，已經有39個單元高層業主完成了繳費，進入報送材料等手續流程，剩下的19個單元正在協商之中。

（三）訴求「五花八門」——

從「協商」解決到權益「補償」

經過10天方案公示，18個工作日的規劃審查、建築施工圖審、施工備案、特種設備改造告知等審批手續，在濟南市歷下區某小區11號樓，一個單元加裝電梯剛剛施工就被「叫停」了，挖出來的坑也被重新填上。

業主代表徐先生說，該單元低樓層業主當初已經簽字同意，但後來二樓業主的兒子回來後，以其父母無權簽字為由阻攔，並挑起了「反對」的聲音。

大量市民來電中，低層住戶的反對意見集中在以下幾個方面：加裝電梯埋下安全隱患，侵害低層採光權、通風權，帶來持續噪音污染，造成低層房屋的貶值，還有就是破壞鄰里關係，甚至情緒激烈。

目前，加裝電梯的設計、費用分攤以及後期維保等各項工作方案日趨成熟。但是，作為加裝電梯工作首要關口的業主自我協商，依然是工作推進中最難突破的關口。

濟南市住建部門有關人士說，根據政策規定，既有住宅加裝電梯堅持居民自願、充分協商原則。業主協商主要採取業主之間自行溝通協商，街道辦、社區居委會搭建議事平台組織協商，原產權單位組織協調等3種方式開展，協商的途徑不多。「很多時候，反對業主採取不見面、不溝通、不簽字等形式拒絕協商，對此也沒有很好的破題辦法。」

孫麗說，在前期19部電梯加裝過程中，低層業主有什麼想法、條件或要求，都會進行多次協商。有的要求幫忙修繕陽台，還有的要求更換玻璃，這也算是公司業務。

有業內人士認為，現在矛盾的核心是房屋價值構成的重塑或重組。以多層住宅來說，過去三、四樓最好，六樓最差。加裝電梯之後，五樓價值最高。

呂阿姨說，當初從單位買房時，二、三樓最好，多交5%的費用；一、四樓按照100%交費，五、六樓分別減少5%、10%交費，地下室從上往下分。現在加裝電梯，低層業主就想讓五、六樓業主把錢補回來，尤其是補貼給二、三樓業主。

有房屋銷售人員說，多樓層住宅加裝電梯後，低層房屋很難獲得租客和買家的青睞，不好租更不好賣。

記者調查發現，業主協商可以打感情牌，講群眾工作方式，找有威信的人。但是，加裝電梯是涉及情、理、法的事情，一部分人的利益也要保護。怎麼補償這些利益？

不可否認，有低層業主漫天要價的現象。比如，有的業主提出補償金額是20萬元，還有的要價300萬元，認為占用了小區公共用地。但同時，也有小區單元通過「補償」方式，實現了全體業主100%同意。

有市民在來電中說，根據《濟南市既有住宅增設電梯辦法》以及《辦理導則》，本單元同意增設電梯的業主應當就「對權益受損業主的補償方案和補償資金的分攤籌集方案」形成書面協議，建議給予低樓層補助，並落實具體補助數額。因為每個單元的情況不同，補償方案需要業主自行協商達成，在實際推進中往往因為意見不同而難以達成一致。

（四）來電「建議」不少——

從「上下為難」到「最大公約數」

去年年底，歷下區某小區，雖然2/3業主已經達成增設電梯協議，並辦理完成規劃審查和施工備案手續，但因部分業主阻擾施工，加裝工作仍無法正常推進。

春節過後，山東大學第五宿舍12個單元完成加裝電梯手續工作。但是，施工工作還在協調推進階段。

3月1日下午，歷城區住建局、東風街道辦事處以及社區居委會、家委會負責同志坐到了一起：如何推動施工工作？遇到個別人阻擾施工怎麼解決？

歷城區住建局物業管理和老舊辦公室主任張殿偉說，在對待加裝電梯問題上業主之間持有不同意見時，首先需要儘可能地自行協商一致，當無法達成共識時，街道辦事處可以牽頭居委會開展民主協商，議事聽證，合理引導利益相關方理性表達各自訴求，尋求各方意願的最大公約數，儘可能地化解矛盾。

根據濟南市現行政策，相關業主認為增設電梯侵犯其自身民事權益或者對增設電梯有異議的，可由業主之間協商解決。協商不一致的，可由街道辦事處（鎮政府）、居民委員會組織調解或通過民事訴訟途徑解決。

濟南市老舊辦有關負責人說，加裝電梯新辦法之前，全體業主協商一致，施工過程比較順利。現在，更改了協商比例，如果部分業主不通過法律途徑維護自身權益，而是採取阻擾施工的方式，就會引發新矛盾。

這位負責人說，高層業主想加裝電梯，低層業主不同意怎麼辦？就低層業主來講，可以說一點受益都沒有，但增加附屬物多少會有影響，首先要有尊重。而從政策來講，不可能方方面面都照顧到，只能是大家坐到一起，各方讓一步、進一步，通過調解達到「平衡」，找到一個「最大公約數」。

一位基層政府人員說，作為民生工程，加裝電梯不應造成鄰里「新矛盾」，還是應該以協商為主。他認為，現在遇到的瓶頸，主要是低層業主不受益的問題，想辦法突破了，政策配套有了，就能把這項工作推下去。相對來說，高樓層是升值了，但小區加裝電梯後，真正賣房的人很少。

李德慶說，電梯安裝政策對大多數人有利，關鍵是低層業主多數沒有受益感，光有付出，心裡不平衡。但反過來想，如果樓頂漏水，頂樓業主又找誰說理去？加裝電梯就跟修樓頂一樣，不是一家兩家的事情，跟大家都有關係。

此外，業主在協商過程中，除了利益受損方反對加裝電梯外，業主之間固有的矛盾糾紛也是難以達成一致的重要原因。

當協商不能解決問題時，走訴訟程序，合理合法解決矛盾衝突，也是法治社會的選項。目前，廣州、杭州等城市，市民的維權意識比較強，遇到增設電梯的糾紛時，往往選擇通過法律途徑解決。

加裝電梯門檻不斷降低，但居民如何通過共治共享凝聚共識，街鎮、居委會如何搭建協商平台予以幫助，都需要有好方法和新思路。

在熱線來電中，市民居民提供了不少意見建議，有的建議出台安裝共享電梯、公交電梯政策，還有的建議加裝座椅式電梯等。

濟南市老舊辦有關負責人說，按照政策，我們鼓勵房地產開發企業、物業服務企業、電梯生產企業、電梯安裝企業及社會組織依法探索新的商業模式，推動加裝電梯工作開展。

老舊樓房加裝電梯矛盾多、糾紛多，這是眾所周知的事實。自2017年以來，記者多次採訪加裝電梯情況，現在加裝電梯的「硬件」和技術已不成問題，但居民取得共識依然是「瓶頸」。

2017年12月，記者第一次採訪加裝電梯時，濟南市僅有12部電梯開工建設，到現在交付使用的電梯達到738部，正在施工的電梯171部。從涉及的建築面積來說，這個體量已經足夠大了。

當時，由於實施細則的缺位，既有住宅增設電梯面臨着統一意見難、籌集資金難、辦理手續難、後期維保難等諸多難題。現在來看，這些難題大部分已經不是問題了。

從「硬件」來看，加裝電梯的過程、裝梯的配套設施等日趨成熟。什麼樣的房子，裝什麼樣的電梯，如何來計算費用、如何來維修、如何來付款，都有不同的選擇。

從「流程」來看，加裝電梯的各項工作日趨標準化。2017年以來，濟南市出台了《既有住宅增設電梯辦法（試行）》及《辦理導則》，並在2019年、2020年兩次重新修訂，明確了各部門的職責及辦理程序。尤其是創新多項措施降低辦事門檻：不需要重新辦理占用土地等相關手續，不需要補繳市政基礎設施配套費及其他相關行政事業性收費等，並簡化各類手續申報的種類、數量，從意向達成到投入使用一般只要60天左右。

從「資金」來看，財政補貼資金和居民分攤比例日趨明確。從濟南市目前的財政補貼政策來看，七層樓房補助22萬元、六層20萬元、五層18萬元、四層16萬元，基本占到了總投資的40%。同時，明確可提取住房公積金增設電梯。業主對電梯增設費用分攤大致是：一二層住戶免費，三層（兩戶）分擔10%、四層分擔20%、五層分擔30%、六層分擔40%。

從「監管」來看，既實行全程監管也重視監管的精細化。政府相關部門通過規劃、建設、質監等部門全鏈條的審批、監管，確保增設電梯工作全流程設計規範、施工安全、質量可靠，把嚴電梯加裝的每一道關口。

我在採訪中有這樣的感覺，加裝電梯的支持體系在不斷加速，而且能加速的都在加速，政府大力推動，人大代表、政協委員關注，還有一部分居民非常着急，但是，這項工作的「瓶頸」制約還是很大，關鍵是居民的共識，這不是一件容易達成的事情。

去年9月，濟南市出台新辦法，對增設電梯業主表決規則進行了修改，但高層、低層業主利益不同、訴求各異，通過民主協商和調解，能有效化解部分矛盾糾紛，但不是全部。

從實際發生情況來看，有的小區單元2/3業主達成協議，但部分業主阻擾施工。此外，濟南市新辦法也規定了「協商或調解不成的，可依法通過民事訴訟途徑解決」的最終救濟渠道。是不是要走到這一步？這不是大家願意看到的結果，也不是加裝電梯的初衷。

因此，當「上下為難」、各方矛盾無法調和時，首先還是要多換位思考，才能取得彼此理解和諒解。比如，同住一個單元，下水管道堵塞，頂層下雨漏水，還有現在的加裝電梯，這難道是一家一戶的事情嗎？不能為對方考慮，就會留下溝通的隱患。

其次，不能迴避利益問題。現在，有人將「居民共識」的瓶頸，稱之為低層業主「不受益」的制約。就低層業主來講，確實可以說一點受益沒有，但增加附屬物多少會有影響，因此，在民主協商時可以先談低層業主損失了哪些利益？怎麼補償這些利益？或者，直接給一樓解決煩心事，解決實際困難，甚至補給他錢。這都是利益式磋商。還有市民甚至建議，能不能通過加裝電梯，增加全體業主的產權面積？這樣一來，大家都受益了。

加裝電梯已經不單單是在加裝一個電梯產品，更是一個複雜的社區治理問題的縮影。因為，這關鍵取決於如何協調、平衡利益各方，求得最大公約數。

在此過程中，政府的介入既不可或缺，也不可越俎代庖。在充分發揮好民主協商和屬地街辦、社區調解功能作用的同時，特別要防止居民之間矛盾激化，創造居民理性協商的環境。