特朗普能利用收儲控制油價嗎

特朗普在宣布因新冠疫情美國進入緊急狀態的同時，還欲言又止地拋出了一個大雷，這就是國家戰略儲備（SPR）準備大規模購買原油，甚至以其一貫的誇張風格宣稱，準備填滿儲備庫容。隨後能源部負責化石能源的部長助理史蒂芬·溫伯格（Steven Winberg）向石油儲備辦公室（OPR）發出備忘錄，責成後者儘快啟動購買美國生產原油的程序（initiate the process of puchasing American-made crude oil）。此前，美國已經宣布暫停上半年的拋儲計劃，看上去好像美國很快就要正式展開收儲，從拋儲到收儲180度大轉彎。特朗普真的能利用戰略儲備控制油價嗎？

首先我們來看下特朗普當政以來的石油政策。特朗普是紐約地產商出身，從沒碰過能源業，這和布什父子的德州石油商背景完全不同。不過，特朗普在2016年大選期間，充分利用了能源議題，尤其是頁岩油和頁岩氣，為自己攫取了大把選票。由於德州由支持石油工業的共和黨長期把持，所以特朗普拿下德州這個大票倉毫無懸念。但隨着頁岩氣大規模開發，以及依託頁岩氣的石化項目投資，美國東北部成了新的能源和化工基地，為蕭條的鏽帶帶來了一絲曙光。最後倒向特朗普的搖擺州中，弗吉尼亞、賓夕法尼亞、俄亥俄都是過去幾年頁岩氣產量暴增的州。這幾個州現在甚至有美國能化新月地帶（Shale Crescent）的稱謂，依託資源優勢正在挑戰德州長期的統治地位。

圖：隨着頁岩氣的開發，美國東北部鏽帶搖身一變，成了能化新月地帶

特朗普上台初期基本繼承了奧巴馬的能源政策，包括對內放鬆頁岩油氣開發限制，放寬聯邦土地上的勘探活動；對外放鬆原油出口管制，鼓勵液化天然氣（LNG）出口。他雖然在煤炭領域也有想法，大選期間開過空頭支票，但頁岩氣崛起後，煤炭已無可挽回地步入黃昏。特朗普不滿奧巴馬同歐盟和日本曠日持久的自由貿易談判，認為「跨太平洋夥伴關係協定」（TPP）等成果口惠而實不至，它們當年很大程度上是以美國能源出口為誘餌換來的，利用了2011年311地震後日本的能源困難，利用了歐盟對俄羅斯天然氣斷供的擔憂。特朗普還看到美國從加拿大進口大量油砂油的事實，這影響了美加之間的經常項目平衡，在無法改變的情況下希望廢掉北美自由貿易協定（NAFTA）。

隨着油價在2017年之後的震盪反彈，特朗普方才將重點放到油價上。作為地產商，他對2006年前後，美聯儲迫於高油價帶來的通脹壓力逐步加息，最終刺破房地產泡沫導致次貸危機肯定印象深刻。所以，屢次三番「推特治國」對油價進行口頭干預，企圖用低油價倒逼美聯儲停止加息甚至降息，甚至不惜引發市場動盪。當然，這並沒有讓他在2018年中期選舉中保住眾議院，反而間接引發了整整一個季度的市場恐慌。另一方面，對油價的干預還加深了共和黨內部的分裂，因為德州幫顯然要為石油工業說話。奧巴馬任期內，石油工業分歧主要是放鬆原油出口讓石油開發企業賺錢，還是鼓勵成品油出口讓煉油企業賺錢，由於很多大石油公司從勘探、開發、煉製垂直一體化，利益還相對容易協調。而特朗普對油價的態度，則讓石油工業很不舒服。

特朗普干預油價最有用的手段是拋儲，但這其實是奧巴馬政府的重要遺產。頁岩油革命後美國原油產量飆升後，最終超越了沙特和俄羅斯。美國自產的原油，加上西半球高度可控的供應，特別是近鄰加拿大、墨西哥的產量，對於中東及其他地緣政治敏感地區的依賴顯著下降，多年來美國夢寐以求的石油安全得到了相當充分保障。由此而來的是，自兩次石油危機以來的原油產略儲備政策出現了鬆動，美國可能並不需要那麼多戰略儲備，至少不需要按需求來維持戰略儲備規模，只需要有效覆蓋進口就可以了。按照這一標準，2015年9月美國的原油進口覆蓋天數超過了歷史峰值，達到了156天，也就是說戰略儲備允許原油進口斷供差不多半年，兩年之後又額外增加了100天的覆蓋。同時，還有人提出，當年戰略儲備購進的時候油價還很低，美國可以通過出售原油戰略儲備，為非常緊張的聯邦預算換取資金，投入到可再生能源開發和交通基礎設施建設等領域。

圖：美國原油戰略儲備對進口的覆蓋天數2015年9月創新高

更大的背景是，2010年中期選舉共和黨控制了國會，屢次利用債務上限來阻撓奧巴馬施政，奧巴馬政府一直承受着很大的財政壓力，最終選擇了通過拋儲來騰挪資金。上一個這樣做的總統是1994年的克林頓，當時為了削減1996和1997財年的預算赤字，拋售過2800萬桶的原油儲備。2015年兩黨預算法案中的第403節和404節，分別規定了多年拋儲計劃。同年底還通過了《美國地面交通維修方案》（FAST），確定在從2023財年到2025財年拋儲6600萬桶，來補貼年久失修基礎設施的養護和翻新。奧巴馬離任前的2016年底簽數了《21世紀治療法案》，連醫療保健和公共衛生也需要通過拋儲來融資，計劃拋儲2500萬桶，並且從2017財年開始執行，誰叫醫改法案是奧巴馬的心頭肉。特朗普上台後，國會還通過了2018年兩黨預算法案，計劃在2022-2025財年拋儲3000萬桶，在2026和2027財年再分別拋儲3500萬桶，總計是1億桶。最後一項是《2017年減稅和就業法案》，計劃在2026和2027財年總共拋儲700萬桶。

2011年利比亞戰爭、2011年颶風艾琳、2012年颶風桑迪期間，美國也曾經拋過儲。尤其是2011年那次，為緩解短期供應缺口衝擊，美國聯合了國際能源署（IEA），美國拋了3000萬桶，其他成員國拋了另外3000萬桶，是相當大規模的行動，而且拋儲之後沒有回補。颶風期間拋儲規模一般較小，持續時間也很短，而且後期有回補（歷史上更著名的案例是卡特里那颶風）。在此之後，美國又進行了一些短期零星拋儲，以便檢驗原油儲備設施的運轉能力。但這些和法案規定的拋儲量完全不在一個量級上，涉及拋儲換錢的全部法案加起來，可以讓美國原油戰略儲備在本世紀30年代前降低40%。過去兩年中原油市場每一輪暴跌，其實都有拋儲在作祟，但很容易被市場之外的人士所忽略。拋儲基本採取了一年兩拋的做法：上半年通常從4月底開始，基本到5月底或6月初結束，正好趕在夏季旅遊出行用油高峰前；下半年通常從9月底開始，大致在10月底或11月初煉廠檢修季結束前完成全年拋儲任務量，拋儲規模比上半年要略多一些。

按照原定計劃，2017-2019年拋儲量會逐步升高，2020年拋儲量會低於2019年，但同樣也有1500萬桶。同時，2019年並沒有完成拋儲計劃量，部分量可以移到今年再拋。所以，即使沒有突如其來的疫情，今年上半年油價也不怎麼容易漲。而隨着油價的暴跌，特朗普感受到了原油作為商品之王的威力，並且開始擔憂金融市場和實體經濟出現連鎖反應。此時，油價已經不再是左右美聯儲貨幣政策的主要因素了，因為全球疫情造成了經濟活動量的急劇下滑，石油需求的萎縮幅度短期內不次於2008年全球金融危機。本來低油價刺激消費這個命題就有問題，最具決定性的因素還是就業，何況還要考慮能源使用效率持續提升的長期抵消作用，受疫情影響低油價就更刺激不出消費了。OPEC+的聯盟瓦解和價格戰的再起讓油價瞬間崩潰，而且可能比2016年初的低點維持更長時間，很難出現V字型反彈。一旦頁岩油企業在低油價下出現大面積債務違約和公司破產，勢必會對金融市場帶來新一輪巨大衝擊，而且還會帶來失業率上升的後果。就算不出現這種最壞局面，我們要知道美國現在實際已經是個石油出口國了，原油、成品油、天然氣、化工品出口是其縮小貿易逆差的重點。

雖然形式上OPR已經得到了能源部關於原油收儲的指示，但目前來看只是方案準備階段，實際操作起來困難重重。原因是拋儲全都是法案規定好的，對行政部分有約束力。推遲拋儲是特朗普能做到的，但廢掉這些法案要國會批准。戰略儲備象徵性購買一點原油也不是不可以，但這距離特朗普的大舉建儲到滿罐的想法距離很大，所花的錢同樣要國會單獨批准，無法捆綁在防疫緊急撥款中，參眾兩院會買單才有鬼。民主黨在彈劾失敗後依然暗流涌動，借本次疫情正可以給特朗普處處製造麻煩，最好讓他在防疫工作中出現重大失誤，從而為民主黨候選人年底擊敗他創造條件。特朗普當年一心廢掉奧巴馬醫改法案，民主黨現在不僅想讓醫改法案回來，還要變本加厲，這從來不是秘密，也不只是桑德斯個人的政治主張。由於醫療保險沒有全民覆蓋，大規模流行性疾病侵襲時存在風險，這點現在已經暴露了出來。很多共和黨議員此時也不好發聲，這兩天民主黨的政治攻勢很強，聽證會上的質詢非常尖銳。連帶的是，特朗普如果要收儲原油，提案如何在國會能過關就是問題，這裡面充滿着政治算計和交易。如果特朗普和共和黨不做出重大讓步，不要說廢掉之前的法案完全沒門，收儲的錢也不會有預算撥款。

圖：美國曆年法案規定的拋儲計劃，2020年計劃拋儲量是1500萬桶

那麼特朗普能不能在不花錢的情況下收儲呢？歷史上存在過一種情況，這就是克林頓和小布什任上的Royalty-in-Kind。當時戰略儲備有缺口，不能達到6億桶的要求，至少得重新收儲1996和1997財年的未執行量。為了能不直接花錢買就完成建儲，美國政府推出過原油換資源稅的方式，所以這裡就把Royalty-in-Kind翻譯成「收儲抵稅」。「收儲抵稅」針對在聯邦大陸架上開採的原油，那個年代是頁岩革命之前，美國原油產量高度依賴墨西哥灣，那裡的水域和海底大部分都歸聯邦政府所有。小布什的能源政策沿襲了克林頓的這一方案，因為他的主要經濟政綱是減稅，主要外交政策是孤立主義，所以對「收儲抵稅」更是歡迎。但「收儲抵稅」操作程序過於複雜，而且只限於有限的原油供應商，還爆出了官員收受禮贈的貪腐醜聞，因此負責執行的內務部10年後於2009年取消了這個項目。同時，頁岩油革命能夠今天，主要得益於私人土地上的勘探和開發，就算重啟「收儲抵稅」也很難惠及頁岩油企業，因此照此辦理的可能性同樣也很低。

退一步講，就算特朗普真的能夠成功收儲，當下面臨的也是全球原油過剩，按照特朗普的一貫調性只收國產原油，這根本無法扭轉全球平衡。況且，美國現在是原油出口國，需要國內價格低於國外價格才能維持出口。收儲抬高美國原油價格後，有可能讓內外價差消失，損害美國原油的出口競爭優勢，並讓需求和毛利雙重萎縮的美國煉廠雪上加霜。甚至會使內外價格倒掛，全球的過剩原油會倒灌回美國。2015-2016年上輪油價低迷期間，僅僅因為美國岸上原油倉儲成本較低，就有很多原油反向流入美國進行期現套利，導致美國原油商業庫存去化緩慢。全球原油表觀需求正常在1億桶/天左右，如果過剩100萬桶/天，也不過就是1%的供過於求，每個月就會多出3000萬桶來，差不多3個月就能多出1億桶來，這個包袱不是光靠戰略儲備就能背得動的。OPEC+破裂之後，各國給出的增產總計遠超過100萬桶/天，而全球需求還在疫情蔓延過程中持續下滑。

總結下來就三句話：第一句，不拋儲就很好，還收儲想多了；第二句，推遲非取消，早晚還得拋；第三句，全球供應過剩，只收國內何用。